政府批给制度亟待改革与完善

    长期以来,政府批给制度给人的印象总是负面的,带有浓厚的行政审批色彩,亦是一种官员权力的象徵。鉴于政府批给制度涉及社会、经济、民生等方方面面,包括购买公共服务、土地供应、牌照审批、工程项目、医疗救助、社会福利等。坦率地讲,现时的政府批给制度已不适应澳门社会、经济的健康、可持续发展,因此,政府批给制度亟待改革与完善。

    行政色彩浓厚

    众所周知,政府批给制度是澳葡政府遗留下来的资产,回归以来,特区政府基本上沿用过去的一套政府批给制度。大家注意到,政府批给往往由政府公报公布,以特首批示为依据,作为一个法律颁布并予以实施。如根据五月十四日第3/90/M号法律《公共工程及公供服务批给制度的基础》,由当时葡澳总督批示并刊登于政府公报上,从而成为一个法律,似乎是政府批给制度的一大特色。

    据不完全统计,政府批给制度涉公共产品十四大类,有近百项之多,分属于政府各部门,涉及土地工程项目批给的,归运输工务司;涉及民生方面的,如市场经营牌照批给,归民署;涉及经济投资项目的,归经济局;涉及文化範畴的,归社会文化司。有些项目需跨部门审批的,手续繁杂、轮候时间长;一些项目,甚至因政府部门之间的相互推诿,最后不了了之。

    政府批给制度给人的印象难免附有浓厚的行政色彩,亦是一种权力的象徵。正因为如此,政府批给制度现存在漏洞,亦容易滋生官员腐败。如此看来,政府批给制度必须改革,必须与时俱进,惟此才能适应澳门社会、经济的健康、可持续发展。

    政府批给有时会出现左手批给右手的现象,如前一阵的都市更新,政府表示欲设置全资公司,岂不是要由政府批给,左手批给右手吗?设置全资公司,意味着该公司由政府100%注资,显然政府批给是带有明显的行政色彩的;同样,又如最近的《轻轨交通系统公众谘询文本》指出,设轻轨运营公司,亦透过公共服务批给制度,交予一政府全资成立的私营公司负责。

    需要指出的是,这里的政府批给又是左手批给右手,不过奇怪的倒是,既然是交予一政府全资成立的公司,又怎会是一个私营公司呢?恐怕要釐清究竟是政府全资公司抑或是私营公司,因为政府全资设立的公司其股东为政府,私营公司的股东则是自然人,二者不能混淆。笔者认为,不论是设立政府全资公司推都更抑或成立公司运营轻轨,政府批给倘若左手批给右手,程序是否有瑕疵?应该将政府批给制度回归市场,也就是说,都市更新需要设立公司也好,轻轨运营需要成立公司也罢,均应以市场运作为原则,而不是由政府来“大包大揽”,政府应当清晰自己的定位,否则,政府批给制度其实质在于其行政色彩过于浓厚。

    权力象徵

    政府批给制度类似于内地的行政审批制度,它不仅行政色彩浓厚,也是一种权力的象徵。政府批给涉公共产品许多产品(工程)属于热门货,如政府工程、土地审批等为“稀有资源”,谁能拥有谁就可获利,在此情况下,必然导致社会一些公司、组织、社团想方设法拉拢官员,久而久之,就会形成一种利益关係,成为一种权力象徵,就会产生腐败,尤其涉及土地批给範畴。眼下,澳门最稀有的资源为土地,而政府掌握土地批给权力,因此经常看到一些建筑商、开发商,拿到土地批给项目后,转手的现象十分严重,这种转手行为俗称“二判”、“三判”,由土地批给的直接人将工程项目全部或部分转手给接手人叫“二判”,倘再转手就叫“三判”,以此类推,也就是说,一个楼盘项目即使转手几轮亦能攒到钱,可见土地批给利润有多高。再有,发生在澳门的欠薪矛盾几乎与外判工程有瓜葛,亦成为社会矛盾的“导火线”,看来,政府批给土地工程确实存在许多漏洞。

    再说,的士牌照,虽说现行的的士牌照要公开竞标,价高者得。但是,每次、每批的士牌照批出多少,很有学问。众所周知,澳门的士数量明显太少,根本满足不了市场对的士的需求,别说一年3,000万人次的游客,就澳门本身65万市民对的士的需求,澳门现有的士仅1,600辆,的士牌照就显得十分稀缺。政府有关部门手上掌握的士牌照的批给权,包括每批次提供多少的士牌照,甚至竞标的底价多少,无形之中,这些资源就成为官员手中的权力,倘若这些权力不是在阳光下操作,极有可能会成为官员滋生腐败的温床。历史的经验值得汲取,原运输工务司司长欧文龙案犹在眼前,原检察长何超明案在法院刚审结,难道不足以引发深思吗?

    几点改革意见

    综上所述,由原澳葡政府留下的政府批给制度,经回归后17年的实践来看,依然存在不少问题和瑕疵,已经到了非改革不可的时候了。笔者就政府批给制度如何改革和完善提出以下八点意见:

    其一,对现有政府批给进行清理。政府批给涉及面广,牵一髮而动全身。毕竟政府批给涉及社会、经济、民生等各个範畴,尤其一些敏感的範畴,如土地、申请外僱指标、招投标、政府工程等,有必要对现行政府批给进行一次全面梳理,成立专门小组,由经济财政司司长牵头,组织人员力量进行清理,分门别类,统一造册,做到心中有数。

    其二,有所为,有所不为。在清理政府批给项目的基础上,政府有必要对政府批给制订相关的规章制度,明确政府的职能和官员行为準则,政府要有所为,有所不为。除了极少数涉及民生或重大利益的项目,继续由政府部门批给外,绝大多数政府批给项目应下放,应当给相关行业协会负责承担。

    其三,简政放权,回归市场。对政府批给制度改革总的原则是,简政放权,回归市场。要让政府这只无形之手用于适当的地方,让市场另一只有形之手来调节。市场经济当依据经济规律办事,政府批给某种意义上讲,行政色彩过于浓厚,应该让市场来决定。如的士牌照该发多少,如何招投标,应当由市场决定,而非由政府来左右,再如外僱人员指标审批,该要多少,由行业协会负责审批。

    其四,公开、透明,在阳光下操作。政府批给项目必须坚持“公开、透明”的原则,政府批给一切操作程序公布于众,让广大市民、媒体参与监督。同时,政府批给必须在阳光下操作,既有政府部门代表、申请人,也有第三方人士、公证人等一同参与。

    其五,让第三方直接参与。许多时候,政府批给评审并非一定以政府部门举办或主导,可让第三方组织或第三方机构参与或主导。这样做可以减少政府部门的参与,同时可以保证过程“公平、公正、透明”。

    其六,政府批给特首可不批示。政府批给并非每一个项目都要由特首批示,不一定,也没有必要,这样可减少特首的参与,一方面,特首并非事事都要亲力亲为;另一方面,好让特首腾出精力处理其他重要的公务或参与其他活动。

    其七,政府批给项目不得转手。政府批给,尤其是土地项目或政府工程,原则上可在条文中明确规定,本政府批给或政府项目不得转手,或转手无效。这样做可以减少一些虚高的利润,让政府批给项目回归正常利润区间。

    其八,政府批给愈少愈好。政府批给改革的方向是,政府批给愈来愈少,逐步过渡至完全市场化。当然,这里有一个过程,政府应制订一个过渡时间表,分期、分批将政府批给项目下放,直至完全放开为止,让广大市民和媒体了解并予以监督。

    结束语

    综上所述,政府批给制度由澳葡政府实施一直沿用至今,回归以来,政府批给制度虽然有所改进,但问题依然凸显,尤其土地批给矛盾更加严重,已经影响到特区政府的管治能力,到了非改革与完善不可的时候了。笔者相信,只要政府从善如流,锐意改革,政府批给制定就一定能满足市场需求,适应澳门社会、经济、民生的健康、可持续发展。儘管政府批给制度改革有难度,但有难度亦要改革,对此,社会、广大市民应抱有信心和给予宽容。青山遮不住,毕竟东流去!

    赵  越(澳门三维谘询策划协会)

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